¿Qué hay detrás de las salvaguardias y el antidumping en Colombia?

Mientras que las ganancias del comercio internacional suelen ser amplias y difundirse entre la población entera, los perjuicios, en cambio, son agudos y localizados para quienes resultan del lado de los perdedores. Algo de ello se vivió recientemente en Colombia, cuando los participantes de la protesta agraria lograron paralizar varias ciudades por problemas que muchos observadores han atribuido al proceso de liberalización comercial que se vive en Colombia.

Otra manifestación de esta afectación aguda y localizada puede observarse en la creciente cantidad de investigaciones antidumping y de salvaguardias que se están llevando a cabo en Colombia. Éstas muestran la necesidad que sienten ciertos sectores de la industria nacional de defenderse de prácticas desleales o de fuertes aumentos en las importaciones. Efectivamente, si bien Colombia tradicionalmente ha sido un usuario poco frecuente de los instrumentos de defensa comercial, en los últimos meses se vivió una verdadera explosión de los mismos.

Así, los últimos meses vieron el inicio de investigaciones de salvaguardia contra importaciones de diversos productos de acero, tubos petroleros, filamentos sintéticos y napas tramadas para neumáticos. A estas investigaciones, actualmente en curso, se suman otras que ya culminaron en el año 2013. La misma tendencia se evidencia en materia de investigaciones de dumping. Actualmente se encuentran en curso investigaciones contra importaciones de tableros de madera, alambres, láminas lisas galvanizadas y plastificantes DOP. En 2013 concluyeron además otras investigaciones antidumping relativas a importaciones de perfiles extruidos y laminados de aluminio, llantas y películas de PVC.

Cabe destacar que la última época en que se llevaron a cabo un gran número de investigaciones de salvaguardia en Colombia data del año 2006. Ese año se concluyeron 8 investigaciones de salvaguardia, todas ellas basadas en el Mecanismo de Salvaguardia de Transición de productos específicos provenientes de China, que perdió su vigencia a finales del año pasado. Por el lado del dumping, el último año en que se realizaron numerosas investigaciones (9 en total) fue el 2007 y, sin que ello cause mucha sorpresa, todas ellas se dirigieron contra importaciones provenientes de China.

Si algo demuestra esta tendencia es que, en los últimos años, distintos sectores de la industria nacional han visto la necesidad de acudir a estas herramientas, hace tiempo conocidas pero poco utilizadas, para protegerse de la creciente competencia resultante de a liberalización comercial.

Un aspecto merece especial atención. El instrumento de defensa comercial predilecto es, hasta ahora, el de las medidas de salvaguardia. La razón puede radicar en que la imposición de una medida de salvaguardia solo requiere la constatación, de un lado, de la existencia de un incremento de las importaciones de cierto producto y, del otro, de un daño grave sufrido como consecuencia de este aumento. En cambio, la utilización de un instrumento más sofisticado y desarrollado de defensa comercial, como el antidumping, exige constataciones más complejas, esto es la importación de productos a precios por debajo de su “valor normal”. Tanto para las autoridades como para industrias peticionarias, esta constatación es más trabajosa dado que requiere de pruebas y cálculos adicionales.

Son varios los comentarios que merece esta tendencia. En primer término, es de resaltar que la valoración de las medidas de salvaguardia en diferencias OMC suele ser, si se quiere, más severa que la del dumping. Esta mayor severidad está basada en la consideración que, a diferencia de las medidas antidumping, las medidas de salvaguardia afectan el comercio que no es objeto de prácticas desleales. Así las cosas, la frecuencia con la que Colombia recurre al mecanismo de las salvaguardias, que contrasta fuertemente con la práctica de los “grandes” Miembros OMC como la Unión Europea o los Estados Unidos, hace que Colombia esté más expuesta a reclamos OMC y a consiguientes declaraciones de responsabilidad internacional.

A lo anterior se suma un dilema que surge de la aplicación de un mecanismo particular que surge del Decreto 1407 de 1999, que prevé la posibilidad de incrementos arancelarios por que no superan el nivel consolidado OMC y, por ende, escapan de las disciplinas multilaterales. Sin embargo, las apariencias pueden engañar. Efectivamente, no está nada claro si tal incremento arancelario constituye un “derecho de aduana propiamente dicho” o “demás derechos o cargas.” Si se determinara que se trata de la segunda alternativa, Colombia podría quedar sujeta a las disciplinas multilaterales aplicables a las salvaguardias. Algo parecido ocurrió en las recientes diferencias OMC República Dominicana – Medidas de salvaguardia, donde el grupo especial consideró que una medida de salvaguardia aplicada por la República Dominicana que no superaba el nivel del arancel consolidado igualmente quedaba sujeta a las disciplinas multilaterales de la OMC.

Teniendo en cuenta que el Decreto 1407 de 1999 no respeta, ni en el fondo, ni en el procedimiento, las disciplinas multilaterales aplicables a las investigaciones y medidas de salvaguardia, una conclusión análoga a la de República Dominicana – Medidas de salvaguardia podría llevar a concluir que Colombia ha desconocido sus compromisos OMC en materia de salvaguardias de manera sistemática. Cabe señalar, sin embargo, que no está claro si es posible equiparar, sin más, el Decreto 1407 de 1999 a las medidas adoptadas por la República Dominicana. Una diferencia notable es que, a diferencia del Decreto 1407 de 1999, que no está dirigido a implementar el Acuerdo sobre Salvaguardias a nivel nacional (función que cumple el Decreto 152 de 1999), las medidas controvertidas en el caso de la República Dominicana fueron adoptadas al amparo de la normativa de Salvaguardias OMC de ese país, que sí contempla la posibilidad de imponer aranceles superiores a los consolidados.

En todo caso, el Decreto 1407 de 1999 parece pecar de un formalismo excesivo, ya que nada exige que los Miembros OMC agoten un procedimiento similar al de las salvaguardias OMC cuando de aumentar el arancel hasta el nivel consolidado se trata. Esto ya ha sido observado por expertos en la materia (Gabriel Ibarra Pardo, Ámbito Jurídico, 9 de julio de 2012).

En síntesis, es evidente que, en los tiempos recientes, la industria nacional se ha visto enfrentada a los desafíos de la apertura comercial y, por ello, ha comenzado a ser un usuario asiduo de los instrumentos de defensa comercial previstos en la legislación nacional. Es de notar, también, que la herramienta predilecta ha sido, por sobre otras más sofisticadas y desarrollas, las medidas de salvaguardia. De igual modo, y sin ánimo de hacer futurología, el recurso a las medidas de salvaguardia podría suponer un aumento en la litigiosidad contra Colombia en el marco de la OMC y, de ser así, el país puede enfrentar dificultades para defender sus medidas en tal escenario. Será el tiempo el encargado de mostrar la ruta de Colombia en materia de defensa comercial y su suerte en el escenario internacional.